地震、海啸、火山爆发、洪水、干旱、热带飓风……各种各样的灾难事件在世界各地持续发生。

但是，联合国秘书长全球减灾事务特别助理、联合国减灾战略秘书处主任玛格丽特·瓦尔斯特伦女士对灾害有着不同看法：“灾害不是自然的；灾害是不恰当的社会经济发展政策和实践的后果。”

“如果地震或洪水发生在旷野或无人居住的地方，没有造成人员和财产损失，那么它们就不能算是灾害。对人类社会来说，只有造成了人员或财产损失的事件，才是灾害。”瓦尔斯特伦解释说，“因此，联合国最近发起了‘2010～2011年让城市抗灾运动’，推广建立减轻灾害风险的地方政府联盟，让大家互相借鉴和支持，培育城市的抗灾能力。”

8月2日，瓦尔斯特伦在京参加由中国民盟中央组织的“灾害与社会管理专家论坛第八届年会”，发表了主题演讲，并在会后接受了《科学时报》记者的专访。

脆弱的城市

城市让生活更美好——这也是今年上海世博会的主打理念。

联合国资料显示，为寻找更好的机会或迫于农村的贫困、环境退化等原因，今天，向城市迁移的人口数量比历史上任何时期都要多；现在，30多亿人口，也就是全球有一半人口生活在城市。

“2007年的数据显示，城市不只是30多亿人口的住所，而且还是我们社会经济发展的引擎和大多数国家的财富所在地。事实上，全球GDP中的大部分是在城市环境中创造的。”

然而，这只是城市生活的一面。如今，世界上还有10亿人口生活在城市贫民窟和赤贫中。当极端气候的影响和贫困增长结合在一起时，城市的日益拥挤也带来了新压力。瓦尔斯特伦说，如何让这一迅速增长的城市人口获得服务、得到治理，对发展和减轻灾害风险具有举足轻重的影响。

联合国资料指出，在高收入国家，一个完善的基础设施和机构网帮助减轻了灾害风险和灾害损失，能在地震和风暴中保护其居民；但是在中低收入国家，只有极少数中心城市有可比拟的机构、基础设施、服务和制度网络。在城市治理薄弱的地方，地方政府无力提供相关的基础设施，不能迎接灾难的挑战。

联合国人居署预计，到2015年，全球15个最大城市中的12个将在发展中国家。许多城市的扩建没有遵循建筑法、土地开发和土地转让等法规。没有规划的城市发展、城市治理的薄弱、不适当的建筑、腐败和偷工减料、生态系统的退化、在规划中没有充分考虑到灾难风险等等，所有这一切驱动了城市灾难风险的增加。

“在大都市，‘等待中的瓦砾’、人口密集的地震带、摇摇欲坠的房屋将数百万人置于风险中。”2010年2月26日，《国际先驱导报》的一篇文章这样写道。

瓦尔斯特伦在演讲中说：“从2008年的汶川地震到2010年的玉树地震，中国是最容易发生灾难的国家之一。多年来，中国一直在努力提高其抗击灾难的能力和灾害管理能力，但是，要减少人们在灾难面前的脆弱性，仍然是中国各级政府面临的一个挑战。”

“在地震、洪水和干旱等自然灾难面前，脆弱的人群和基础设施基本不堪一击，在中国的不同地区，这样的情况导致毁灭性灾难事件经常发生。生命和经济损失——灾难的代价是沉重的。的确，中国这些年为灾难付出的费用在直线上升。”

她提出的问题是：在日益增多的灾难冲击面前，中国能实现和谐社会的目标吗？没有在减灾风险方面的人力财力投入，中国能实现可持续发展的目标吗？如果不减少人民和社区在灾难面临的脆弱性，中国能降低灾难中巨大的人力和经济成本吗？

她强调，在今天的世界，灾难让发展中国家的社会经济发展推迟甚至出轨。

在发展中国家，大约85％的人口暴露在地震、飓风、洪水和干旱威胁中。灾难的巨大成本给贫穷国家人民在2015年前实现联合国《千年发展目标》造成严重障碍。

“过去10年中，灾难造成的损失成本增加了大约13倍，从20世纪60年代的755亿美元，增加到过去10年中的10万亿美元。即使这些惊天数据也不能补偿人们和社区因严重灾难造成的长久损失……通常情况下，灾难实际的损失远远大于表面的物质和基础设施损失，它们的中长期后果，包括对经济增长和税收的影响、失业、短期内国外投资和旅游收入的急剧减少。”瓦尔斯特伦指出。

“一盎司的预防胜过一英镑的治疗”

如果灾难不能让我们在社会经济发展的正常轨道上前进，那么，我们现在就需要变化，防患于未然。

瓦尔斯特伦说：“我们要确保灾难风险的评估成为城市发展规划和项目中的一个关键因素。减少灾害风险并不难，但很重要，一次飓风、洪水或地震，就能将开发项目的投资和收益一扫而光。灾难风险的减少不仅增加了社区发展的可持续性，也降低了用于救灾和重建的资源。”

“对减灾风险的成本和收益的研究显示，对减灾风险的投资将产生非常正面的经济回报。投资于减灾风险的每一美元，将在避免或减少灾难的冲击中产生2～4美元的回报。正如古代谚语所说：“一盎司的预防胜过一英镑的治疗。”

联合国减少灾难风险运动始于2005年1月，当时正值印度洋海啸发生后仅3周，168个成员国聚集在日本兵库县，通过了《2005~2015年兵库行动框架》，确定了2005～2015年间世界减灾战略和行动重点。《框架》指出，5项优选领域对城市发展同等重要：在城市活动中把减轻灾害风险作为一项优先任务；了解城市风险、采取行动；增进对城市风险的了解和意识；减轻城市风险；城市作好准备应对。

联合国减灾战略协调员、高级顾问瑞德·巴舍尔曾表示，实施《兵库行动框架》有助于减少当前的危险，并为不断恶化的未来作准备。他说：“减灾战略不是什么火箭技术，它的道理很简单，应该修建更牢固的房子、建立预警中心、普及防灾减灾知识。这样，在灾害来到之时，我们便不会手足无措。”

联合国减灾战略是一个伙伴关系，旨在推动提高国家和社区的抗灾能力，拯救生命，减少灾害损失。为倡导可持续发展、提高公民防灾意识，2010年初，联合国减灾战略与伙伴一道，掀起一场新运动：让城市抗灾。运动的目的，是让城市领导人和地方政府对“让城市抗灾十项要素自查清单”作出承诺，与地方活动家、基层组织和国家政府一道开展工作。

瓦尔斯特伦说：“‘让城市抗灾’运动有助于落实《兵库行动框架》。城市和地方的善治是提高抗灾能力的关键！”

在她看来，减少城市风险会带来诸多好处。比如，具有抗灾能力的城市能够减少贫困、促进发展和就业，还带来更多的社会公平、新的商机、更平衡的生态系统、更完善的健康和教育，从而化为可持续发展城市的一部分。

“《兵库行动框架》的第一重点是，让减少灾难风险成为一个联合国国家和地区的当务之急。要点是方法、政策变化、责任和资源分担过程中，确保减少灾难风险的政治承诺。”瓦尔斯特伦说，“为减少灾难冲击，在任何发展项目的制定之初，都必须进行灾难风险评估。灾难风险管理措施应贯穿于项目制定、执行、监督和评估的整个过程。”

她呼吁将减灾风险整合到中国的发展规划和项目中；通过促进政策调整，增加国家对减灾风险的投入，贯彻执行建筑更安全学校、医院和城市的法律，鼓励中国民盟成员采取行动，构建抗灾国家和社区。

她也呼吁市长和地方政府首脑参加“让城市抗灾运动”，“因为他们是最贴近市民的机构，他们的参与和领导是关键”。

促进中国可持续发展

灾害流行病学研究中心（CRED）的统计数据显示，在21世纪头10年（2000～2009年），地震死亡人数占灾害死亡总人数的60％。

如今，与气候有关的灾难，如洪水、暴洪、热带飓风、干旱、野火、热流等，影响着全球越来越多的人口，而当这些极端气候影响与贫穷增长结合在一起的时候，城市的压力日益增加。

“适应气候变化应始于灾难风险的减少。”瓦尔斯特伦说，“减少灾难风险和适应气候变化贯穿于整个发展过程。二者的目的均是通过降低面对灾难的脆弱性实现可持续发展；二者都需要承担责任的多方开展协作。”

瓦尔斯特伦建议中国从3个方面采取行动，她说：“我相信这是促进中国和谐社会建设和可持续发展的动力。”

第一，让所有学校在面对灾难时更加安全，将减少灾难风险列入学校课程中。为了让学校在灾难中屹立不倒，减少灾难风险应该成为未来领导人的关键议事日程之一；

第二，确保医院在灾难中的弹性复建能力，当灾难发生之后、需要它们时，它们能立即行使其功能；

第三，让城市具有应对灾难和气候变化的弹性力。联合国减灾战略刚启动一项全球战役：让城市在灾难中更安全。

瓦尔斯特伦对这次中国之行感到欣慰。在参加上海世博会组织的城市抗灾会上，成都市签署参加名为“2010～2011年让城市抗灾：我的城市准备好了”的运动，成为世界上第63个签署这一运动的城市。另外一个签署这一运动的中国城市，是河南省平顶山市宝丰县。

在北京，她高兴地看到“防灾减灾与可持续发展”成为中国民盟中央“灾害与社会管理专家论坛”第八届年会的主题，她说：“对世界上每一个面临灾难威胁的国家来说，这都是一个非常重要的议题。”