退耕还林（草）工程是我国生态建设中一项具有历史意义的重大事件，自1999年实施以来已取得显著成效。该工程的一期着重于防治水土流失，扭转生态恶化的局面；自2007年开始的工程二期（后续政策）则侧重于巩固退耕成果，调整农村产业结构，促进农业发展和农民增收。

黄土高原属于退耕还林（草）的核心区域，大部位于我国生态环境最为脆弱的半干旱气候区——农牧业交错地带，通过实施退耕还林（草）工程带来的变化尤为明显。近期去过陕北、陇中、宁南、晋西等典型黄土丘陵地区的人们都感受到，昔日的荒山土岭大都披上了绿装，群众生活有了明显改善。

从技术角度上分析，其原因有三：一是根据历史经验并采用新的技术方法，坚持把建设高标准的基本农田作为治理基础；二是直补政策深入人心，有效实行了陡坡耕地退耕还林还草（果）；三是对约占1/4~1/3的牧荒地（天然草地）实行了全面封禁，基本制止了滥牧。

三者全面实施，加强综合治理，因而取得了今日的成效。其中，封育禁牧、促进植被自然修复所取得的生态效果是当初许多人所意想不到的，对于黄土高原而言，这是治理上的一次大变革和一个重要突破。自然修复对于生态脆弱地区的治理效果现已得到公认，并写进了2010年新通过的《中华人民共和国水土保持法》中，也成为新法的亮点之一。

在肯定成就的同时，也应看到发展过程中存在的问题。

关于对退耕最终成效的评价，一方面要看对生态修复的作用，同时要看是否推动了黄土高原农业主导产业，主要指草地畜牧业的发展。这既是巩固退耕成果所必须，也是群众致富的必由之路。

目前为止，一些县市（如榆林市、盐池县等）的畜牧业有了较快发展，但多数地方仍发展缓慢，牧业产值不足农业总产值的1/3，低于全国平均水平。

发展迟缓的原因很多，关键因素之一是草畜不平衡。原设想禁牧后通过大力发展人工种草、全面提倡舍饲养殖来解决这个问题，但至今人工草地面积仍然较小。据估测，退耕过程中还草面积占整个退耕面积的比例不足5%，且很不稳定。加之种草补助少，封禁土地补助更少，甚至没有，这在一定程度上影响了种草、护草的积极性。

据《榆林日报》报道，榆林市榆阳区芹河乡近来连续发生了羊群“牧”而难禁事件，就是对上述存在问题的一种反映。其实，同类事件在其他地方也多有发生。面对这种情况，当地政府显示了两种态度；一是“视为常态”，基本不采取措施；二是“重拳出击”，要严厉打击破坏退耕还林行为。（见《榆林日报》，2011年4月16日4版）。

管理部门的难处可以理解，但以上两种做法从全局看都是不可持续的。黄土高原多数地方牧荒地已封禁10年左右，是否不加区别地永久封禁下去，有条件的地方能否采用科学的轮封轮牧替代“偷牧”，是应当引起重视的时候了。

草地植被是半干旱地区的地带性植被。按照国际成功经验，典型的半干旱地区，应属于农田生产、人工草地和天然草场并存、农业与牧业紧密结合的地方，农牧业产值约各占一半（一些发达国家牧业占到60%以上）。这类地区畜牧业的饲料来源，除人工牧草和饲料作物外，利用天然草场进行科学轮牧——控制性放牧，即建立集约的轮封轮牧系统一般也是来源之一。因此，在黄土高原半干旱地区适度利用天然草地在现阶段应属于一种合理做法。

澳门赌场水土保持研究所在年均降水量445mm的宁夏云雾山的系统观测表明，长芒草原封育20年后，植物种类从69种增加到130种，覆盖度从30%提高到90%，产草量增加了8~10倍。研究认为封育10~15年的退化草原即可恢复演替到正常状态，初步实验还表明，封育7年后逐步加以利用是可行的。

在陕北安塞县的研究也表明，弃耕地通过自然恢复，能使植被覆盖度增加，生产力提高，物种多样性上升，土壤有机质含量提高，土壤水分调控能力增强，从而使整个植被和土壤结构与功能好转，该研究也建议封育7年后可以考虑开始利用，封育13年是利用的最佳时期，但应以中度干扰为限。

如上所述，就加速发展黄土高原草地畜牧业的有关问题提出以下几点认识和建议。

第一，建国以来政府部门和有关专家虽多次倡导应在黄土高原建立商品性的草地畜牧业基地，但一直未能在大范围实现，一些典型示范区也多次出现“反弹”。

现在情况有了变化，草地畜牧业成为该地区农业主导产业的时机已基本成熟，理由是：首先有了退耕还林（草）和自然修复的治理基础；其次温饱问题得到解决，技术日趋成熟；最后，在全球气候变暖的背景下，为应对加剧的干旱气候和多变环境，加快发展安全性较强的草地畜牧业是一种最佳选择。为此建议有关部门将此纳入主体发展规划，作出统筹安排，切实加以推进。

第二，建设稳定的人工草地是当前黄土高原发展草地畜牧业中最薄弱的一个环节，应从政策上、技术上积极加以解决。就技术角度而言，应着重解决两个问题：一是培育适应性强，用水效率高，可广泛种植的新草种（包含培育、引进优良草种以及乡土草种的改良利用）；二是建立符合我国国情的人工种草的技术体系和产业化体系，包括将牧草纳入正式的种植制度之中。

第三，退化天然草场经过自然修复——10年左右的封育后可以适度加以利用（以不超过产草量的一半为度）。因黄土高原区域差异性大，地形地貌复杂，故必须强调因地制宜和生态优先的原则。如哪些地方需要长期或永久禁牧，哪些地方可以实行轮封轮牧制，应进行科学论证，为此建议先建立若干个以小流域为单元的实验示范区，进行利用方式、科学管理等方面的探索，为大范围推行提供经验与依据。

第四，从长远讲，我国半干旱地区的草地畜牧业必须切实转变发展方式，向现代畜牧业方向发展，包括由天然放牧向舍饲、半舍饲的转变，特别是农牧交错地带——半牧区。如何理顺农牧业之间的关系，在努力建设牧业基地的同时促进农业和农村经济的全面发展，人们需为此作出更多努力。

（作者系中国工程院院士）