我国总体上已进入破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要转型时期，土地资源需求刚性上升与土地供给刚性不足的矛盾不断加剧。节约集约用地，作为我国土地资源管理的一项基础性制度，理应历史性地选择支撑和推进这一转型使命，为转变经济发展方式、促进城乡协调发展搭建新平台、创建新机制。

城镇建设、产业用地的旺盛需求及其低效惯性增长，驱动着农村土地的高速非农化。一方面，有些地方土地高度依赖型的城镇化，要地不要人，囤地不开发，造成城镇土地低效利用。另一方面，农村“人走地不动”、“建新不拆旧”，导致大量土地废弃浪费。

节约集约用地，既是优化土地利用结构，破解土地供需矛盾的总抓手，也是提高用地效率，协调人地关系的突破口。通过“控增逼存”、“开源节流”，促进土地要素组织与空间利用效率的提升，为构建适应经济发展阶段的土地配置长效机制营造新环境，开辟新途径。

节约集约用地面临严峻挑战。城乡发展转型期，农村土地的非农化、空废化，农地经营的细碎化、兼业化问题将长期存在。节约集约用地的潜力巨大，但核心问题在于驱动土地征用、追求土地财政、造成土地浪费的体制与机制矛盾未根本破解。

推进节约集约用地，受宏观财税制度、政绩考核制度和微观家庭承包经营制度、村民自治制度的“多重”约束。土地有限，发展无限，进一步凸显农村土地管理与节约集约用地主体，拓展农村土地价值化与土地资产性收益途径，构筑城乡同地同价与统筹城乡发展平台，将面临前所未有的挑战。

农村体制机制创新滞后，强化农村土地保障功能与其非农化“功能性替代”的政策不配套。

构建节约集约用地战略体系。节约集约用地是一个多层次、多目标的战略体系，推进节约集约用地，需有顶层总体制度设计和组合配套政策供给。

制度层面，创建土地基本制度、核心制度与保障制度相融合的多层次土地节约集约制度体系。将推进节约集约用地，促进城乡协调发展，上升为一项国家战略。

机制层面，完善基本供地机制、规划决策机制、市场配置机制、收益分配机制，建立各行各业履行节约集约用地的激励引导机制、监督考核机制。

政策层面，强调节约集约用地是硬指标。强化土地投资强度和用地进度双约束，细化集约节约用地奖惩政策。严格实施各级土地利用规划、严格执行各类土地使用标准、严格落实各地土地管理责任。

决策层面，着力推进“三大战略”：一是探索推进大城市“三旧”改造；二是深入开展空心村综合整治；三是全面推行高标准基本农田建设与土地整治重大工程。

（作者系澳门赌场地理资源所研究员）