十八大报告中将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的重要抓手，指出“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。

如何理解“三个空间”的具体含义，如何实现这样的目标？就这些问题，记者采访了澳门赌场生态环境研究中心副主任欧阳志云。

安排好“三个空间”有什么意义

对于发展来说，土地是最重要的资源，也是最大的约束

记者：报告提出“三个空间”，其中生产空间、生活空间的概念人们容易理解，生态空间的内涵是什么？

欧阳志云：生态空间是指具有重要生态功能、以提供生态产品和生态服务为主的区域。生态空间在保障国家或区域生态安全中发挥重要作用，是经济社会可持续发展的基础。生态空间可以分为两个类型区域：一是具有重要生态服务功能的区域。这些区域主要提供生态产品与生态服务，如水源涵养、地下水补给、土壤保持、生物多样性保护、固碳、自然景观保护等。二是具有重要生态防护功能的区域，即预防和减缓自然灾害的功能，洪水调蓄、防风固沙、石漠化预防、地质灾害防护、道路和河流防护、海岸带防护。这些区域通常具有较大的生态风险，生态系统脆弱，一旦受到破坏容易导致重大生态环境问题或者自然灾害，危及区域乃至国家生态环境质量和生态安全。

记者：报告用集约高效、宜居适度、山清水秀这样三个词分别限定“三个空间”，这该如何理解？

欧阳志云：对于发展来说，土地是最重要的资源，同样也是最大的约束。如何高效地利用国土空间，是我们必须认真面对的问题。从现在的情况看，发达地区和经济较为落后地区都存在对国土空间利用的误区和问题。比如一些经济落后地区把宝贵的土地资源当成招商引资的“诚意”，本来需要100亩的生产空间，非要批出200亩，造成大量生产空间的闲置浪费，这当然不能称为集约高效；在新兴城市拆旧建新的过程中，贪大求洋，马路修得像长安街，高楼广场空空如也，这也不能当成宜居适度；在生态原本良好的地方，生产生活空间不断扩大，原有生态空间被不断挤压，植被退化、河流干涸、水环境污染、山体破坏并不鲜见，又怎么谈得上山清水秀。

集约高效、宜居适度、山清水秀三个词，概括得既通俗又准确。这样的目标完全可以通过实施主体功能区战略来实现。正如报告所言，我们要“推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。同时，更注重生态空间保护，早日重现秀美河山。

划定主体功能区的依据是什么

根据环境禀赋、生态功能、人口资源状况等严格划分

记者：我们知道，全国主体功能区划已经于去年夏天发布，区划中提及“推进形成主体功能区，必须明确国家层面优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展目标、发展方向和开发原则”，这四类功能区划定的依据是什么？

欧阳志云：国土空间哪些可以开发，哪些需要保护，绝不是简单地划格子，而是严谨的科学问题。区划认真研究了区域的生态环境禀赋、生态功能、人口资源状况和未来发展前景，有着严格的划分标准。

国家优化开发区域是指综合实力较强、经济规模较大、城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群的区域。国家重点开发区域是指具备以下条件的城市化地区：比如具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力；城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件等等。国家层面限制开发的农产品主产区以提供农产品为主体功能，限制开发生态功能区以提供生态产品和服务为其主体功能，需要在国土空间开发中限制大规模高强度工业化城镇化开发；禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止工业化城镇化开发的重点生态功能区。

从目前情况看，各地基本按照国家的主体功能区划做出了本地的区划。

记者：为实现“三个空间”的目标，不同区域该如何制定针对性的发展战略？

欧阳志云：我们曾经做过“十二五”规划的生态文明战略研究，提出按照主体功能区规划，推动产业布局调整和生态环境保护措施的落实。　 

具体而言，在优先开发区域，要优化产业结构和布局，大力发展高新技术，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污，切实解决突出的环境问题，努力改善环境质量，改善人居环境，提高土地利用效率和效益。

在重点开发区域，坚持环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进工业化和城镇化，加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。

在限制开发区域，坚持保护为主，合理选择发展方向，积极发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。

在禁止开发区域，坚持强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管，严禁不符合主体功能定位的开放活动，遏制人为因素对自然生态的干扰和破坏。 　　

优化国土空间开发格局难点在哪

各地规划要切实体现生态理念，完善相关政策措施

记者：优化国土空间开发格局已经有了宏观战略，您认为应该如何具体推进，难点在哪里？

欧阳志云：我认为最重要的有三件事，每件事都要有所突破。

首先，要把生态理念体现在用地类别划定上。目前，国土部门将用地分为耕地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理用地、交通运输用地等12类不同类型的用地，但是12类中还没有生态用地类型，还没有明确提供生态产品和服务的空间。目前，环保部门已经提出生态红线的概念，落实这一概念，首先需要划出基本的生态用地。

其次，是各地的规划。生态保护的思想应该体现在各级各类规划中。比如城市建设要突出集约高效特点，要预留出足够的生态空间等等。目前，北京、上海、广州等特大型城市，在做城市总体规划时，已经能够邀请生态研究学者参与，将生态安全与生态保护的要求体现在城市空间发展布局中，但在专项规划、小区域规划中还没能体现生态的理念和要求，区划难以真正落地。

第三，要完善相关政策措施，让真正保护生态的人不吃亏，利益不受损害，其重点是要完善生态补偿机制。

记者：人们对完善生态补偿的政策措施有很多期待，您怎么看？

欧阳志云：认真执行生态补偿政策非常重要。根据有关研究，目前对我国生态安全具有重要作用的区域有50余个，但这些重要生态功能区仍缺乏有效的保护机制，生态功能面临威胁，这些区域也多位于偏远地区，社会经济发展落后，生态保护与经济社会发展的矛盾仍然突出。目前，生态补偿机制还存在很多欠缺，比如缺乏系统的制度设计；政府单方决策为主导，利益相关者参与不够；补偿范围界定不科学；生态补偿对象和生态补偿方式不完善；补偿标准低，确定方法缺乏科学基础；缺乏监督机制，政策效果不明显等等。这些都需要尽快改进。

现在的生态补偿，百姓得到实惠不多。只有补偿到人，才能让百姓有更多的保护动力，保住生态红线，保住绿水青山。