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经过改革开放三十多年的发展，支撑我国国土空间开发的土地资源、水资源、能矿资源及生态资源等基础条件发生了巨大变化。我们需要更加注重高效、协调、可持续的优化配置国土资源，需要更加注重处理集聚和分散、开发和保护的关系，需要更加注重国土安全，构建高效、协调和可持续的国土空间开发格局。

基于我国的客观实际情况和面临的国际国内形势，我们形成了优化国土空间开发格局的基本思路。

在区域发展上各国均强调均衡发展和分散发展，认为集聚是国家和地区发展中一个长期没有解决的问题。近年来，人们发现集聚是世界多个国家或区域经济发展普遍存在的且对经济社会发展有正面效应的地理现象。

世界银行《2009年世界发展报告》提出：不平衡的经济增长和和谐发展可以并行不悖，相辅相成。当经济从低收入水平向高收入水平增长时，生产也随之日趋集中，那些距离大型市场较近的地区，其经济发展速度也较快。

过度强调均衡发展，将削弱市场竞争力，旨在降低区际生产与生活水平不平衡的政策很多，但效果往往不佳。在苏联，政府致力于区域的均衡发展，迫使生产向东部地区转移。致使列宁格勒、中部地区和中乌拉尔等老工业区的经济比例从65%缩减为32%。国家行为导致的空间效率低下很可能加速了苏联解体。

发展成效最为显著的国家往往能制定合理的区域政策，在实现生产集中的同时，促进不同地区人们生活水平的趋同。

改革开放后，我国也有集中发展的趋势。沿海地区的发展既有战略与政策方面的原因，也有在市场经济条件下经济要素向基础设施完善、自然环境优越的地区自动聚集的原因。

集中发展并非仅仅是向沿海地区或少数几个大城市集中。交通条件的显著改善为我国国土空间开发向深度和广度发展创造了条件，中西部地区也出现了大城市和城市群。未来的国土空间开发可进一步向中西部地区拓展，在大型综合交通走廊形成新的经济发展轴，在交通最为发达的区域形成新的城市群。应促进经济要素向发展轴和城市群集中。

我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，山地多、平原少，约60%的国土为山地和高原，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有180多万平方公里。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境， 使大规模高强度的工业和城镇建设只能在有限的国土空间展开。

很长一段时间，一些地区粗放利用土地的现象十分严重。不管是大城市还是小城市，都追求大广场、大马路、大场馆，不仅耗费了巨额资金，也挤占了宝贵的土地资源。农民居住用地随着生活水平的提高在不断扩大，大量耕地被占用，出现了很多“空心村”。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到现在的18.26亿亩，已逼近我国保障粮食安全的“红线”。

今后十几年是我国工业化、城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整的重要时期。既要满足人口增加、人民生活改善、经济发展对国土空间的巨大需求，又要为保障粮食安全而保护耕地，还要保障生态安全和人民健康，因此，必须调整开发思路，确立集约发展的理念，加倍珍惜土地，向空中要空间、向地下要空间。

高效利用国土空间是一项长期的任务，必须通过各项政策的配合，户籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、财政税收政策等都应根据这一方针进行调整。

我国改革开放三十多年，以沿海为重点的国土空间开发支撑了全国经济的高速增长和国家整体竞争力的提升。与此同时，我国出现了人口与产业非协同集聚的问题。从全国范围看，我国经济总量和产业活动不断向东部集中，而人口分布几乎没有发生太大的变化，中西部地区经济总量占全国的比重远低于其人口份额。

城市群在大规模集聚产业的同时，并没有起到同比例大规模集聚人口的作用，由此导致了人口分布与经济活动严重背离。

我国三大城市群的地区生产总值占全国的36%，而人口仅占全国的12.6%，二者之比是2.86：1。而国外的城市群经济总量虽占全国的比重较高，但其人口比重也很高。如美国波士顿城市群的GDP占20%，人口占全国的17%，二者之比只有1.18：1。

在自然条件、发展基础存在巨大差异的情况下，实现经济总量和经济比重的均衡是很难做到的，但通过劳动力转移、人口的流动，使人口与GDP相匹配，产业集中与人口集中相同步，就能够使各地区人均GDP差距缩小，使各地区居民的收入水平与生活水平大致相同，经济要素的集中不至于影响居民的生活水平。

我国国土面积很大，但各区域的自然条件差异巨大。西部地区虽有像成渝、关中等土地肥沃、人口密集、生态环境很好的地区，但多数地区土地贫瘠、干旱少雨、人口稀少，或高山连绵，或戈壁荒漠。所以，应因地制宜，不同发展条件采用不同的开发模式。

适宜人类发展的地区应加快发展，集聚更多的产业和人口；不适宜人类发展的地区应加强保护，逐步减少产业和人口，维护生态脆弱地区的生态功能。

应在经济发达的产业和人口密集地区采用网络式开发，加快基础设施网络的建设步伐，尽快完善大中小城市之间的交通体系，加快区域经济一体化步伐。

在经济欠发达的人口较密集地区采用点轴式开发，吸引产业和人口向交通沿线聚集，发展交通沿线的城市和城镇，打造发展轴和经济带。

在人口稀疏、产业基础薄弱的地区采用据点式开发，集中建设区域性中心城市，以吸引产业和人口向中心城市聚集，并且逐步构建比较合理的城镇体系，建设二级城市和小城镇，使小城镇成为周边农村及边远地区农牧民的服务基地。

对生态脆弱地区加强保护，减少人类活动。要通过人口转移，逐步减少生态脆弱地区的人口，减轻生态压力，增强其生态服务功能，并通过财政转移支付、生态补偿等途径弥补其发展机会损失。

遵循空间系统发展的内在规律，增强空间结构的有机组织性，由一盘散沙、无序开发变成一个有机整体，是我国现阶段国土空间开发面临的重大任务。

随着中心城市规模的不断扩大而发展成为大都市，在大都市的辐射带动下形成都市圈，都市圈与城市圈的共同作用形成城市群。未来，我国将形成若干具有一定城市数量，并有若干大都市，城市之间依托便捷的交通条件经济联系不断加强的城市群。城市群的影响力将越来越大，有可能形成若干世界级的城市群。当然，城市群是区域发展的长期过程，并非所有的城市都能够发展成为大都市，并非所有的地区都能够发展成为城市群，城市群的形成依赖于所在区域的客观条件及其经济发展水平。

我们要加快中心城市之间交通基础设施建设，加强中心城市之间的联系，使经济要素向城市之间的交通干线聚集，以线穿点，以点带面，就能使中心城市、都市圈、城市群影响的范围更大，继而覆盖到全国。目前，我国沿海发展轴、长江发展轴、陇海兰新发展轴、京广京哈发展轴已经成为我国国土空间开发的主轴线，未来，沿包头至昆明一线也有可能发展成为新的经济发展轴。为了巩固国防，发展边疆经济，和周边国家加强睦邻友好关系，应着力打造沿边经济带。

随着城市群辐射带动能力的增强，以城市群为核心的经济区雏形已经显现。依托城市群和发展轴形成的经济区将成为我国国土空间开发格局最重要的子系统。城市群、发展轴与经济区的耦合，将形成以“城市群为核心、发展轴为主线、经济区合作为重点”的国土空间开发组织模式，这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展及其客观必须在空间上集聚成点、发挥集聚效果的客观要求，也有利于在一定程度上改变我国人口大流动、资源大调动的局面，达到我国国土空间开发的高效、集约、可持续的效果。

（作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所所长）